Annex 7Definición de los componentes del IMAAJ

PRÓLOGO

España es un país cuya realidad social, territorial y económica no puede entenderse sin el transporte aéreo. Nuestra posición geográfica, la naturaleza no peninsular de parte de nuestro territorio y nuestros vínculos internacionales hacen de la conectividad aérea un elemento esencial para asegurar la cohesión del país, la igualdad de oportunidades entre ciudadanos y el desarrollo económico de todas nuestras regiones. En este contexto, la red de aeropuertos de interés general constituye mucho más que una infraestructura de transporte. Vertebra nuestro territorio, conecta a personas y empresas e impulsa nuestros principales motores económicos, como el turismo. La experiencia acumulada durante las últimas décadas ha demostrado que las decisiones que se han venido sucediendo en materia de planificación aeroportuaria han trascendido ampliamente el horizonte temporal en el que se adoptaron y han generado beneficios de largo recorrido en nuestra sociedad. El extraordinario esfuerzo inversor que se llevó a cabo en los primeros años de este siglo permitió dotar a España de una red aeroportuaria moderna, segura y eficiente, que hoy sitúa a nuestro país entre los principales mercados aeroportuarios a nivel global. La plena recuperación experimentada tras la pandemia ha confirmado la fortaleza estructural del transporte aéreo en España. El dinamismo del sector turístico, la creciente internacionalización de nuestra economía y la posición estratégica de nuestro país han impulsado una demanda que ha superado las previsiones y que continúa mostrando una tendencia de crecimiento sostenido. Este comportamiento constituye una excelente noticia para nuestro país y, al mismo tiempo, evidencia la necesidad de anticipar las decisiones que permitirán mantener la capacidad, la calidad y la competitividad de la red aeroportuaria durante las próximas décadas. El reto no consiste únicamente en continuar desarrollando las infraestructuras aeroportuarias, sino, sobre todo, en disponer de un sistema aeroportuario capaz de responder a un contexto en permanente transformación. La digitalización, la innovación tecnológica, la sostenibilidad ambiental y la adaptación al cambio climático, la resiliencia operativa y la ciberseguridad son ahora elementos inseparables al transporte aéreo del futuro y, por ende, de la operación aeroportuaria. Es precisamente en este escenario donde adquiere una importancia clave el Documento de Regulación Aeroportuaria 2027-2031, por cuanto representa el pilar estratégico que orientará y garantizará que la red de aeropuertos de interés general de Aena continúe siendo un referente y un motor de crecimiento, cohesión y competitividad para España. Asimismo, permitirá preparar las principales infraestructuras para responder a las necesidades de movilidad de las próximas décadas, preservando al mismo tiempo la viabilidad económica del sistema y unas tarifas competitivas que favorezcan el desarrollo de la conectividad. Todo ello ha quedado reflejado en este DORA 2027-2031, aprobado por el Consejo de Ministros el 15 de septiembre. Conscientes de la importancia que los aeropuertos desempeñan, el documento refuerza los estándares de calidad respecto al periodo anterior; continúa apostando por la sostenibilidad ambiental y la resiliencia entre sus principios de actuación; impulsa las inversiones estratégicas necesarias para afrontar el crecimiento previsto y mantiene una senda tarifaria competitiva que permitirá seguir fortaleciendo la posición de España como uno de los principales focos de actividad aeroportuaria del mundo. El documento es el resultado de un amplio procedimiento de consulta previsto en nuestro ordenamiento jurídico, y ha sido especialmente sensible a las aportaciones de las administraciones territoriales, las asociaciones representativas de usuarios y los distintos agentes que integran el sector aeronáutico. Este proceso ha permitido enriquecer el documento desde una perspectiva técnica y territorial, reforzando el carácter integrador del modelo aeroportuario español. En definitiva, el DORA 2027-2031 refleja una forma de entender la planificación aeroportuaria basada en la anticipación, la responsabilidad y la visión de largo plazo. Una planificación que mira más allá del próximo quinquenio para seguir construyendo una red aeroportuaria capaz de acompañar el crecimiento de nuestro país, garantizar la movilidad de los ciudadanos, fomentar la competitividad de nuestra economía y seguir consolidando el papel de España como una referencia internacional en el transporte aéreo.

1. Marco regulatorio y procedimiento de aprobación

1.1 Fundamento jurídico y naturaleza del instrumento.

El marco regulatorio aplicable a la red de aeropuertos de interés general gestionada por Aena, S.M.E., S.A. (en adelante, Aena) se desarrolla en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, Ley 18/2014). Dicha norma atribuye al Documento de Regulación Aeroportuaria (en adelante, DORA) la función de fijar, con periodicidad quinquenal, las condiciones que regirán el conjunto de la red, que califica como servicio de interés económico general. Desde la entrada en vigor de la Ley 18/2014 se han sucedido dos períodos regulatorios, el DORA 2017-2021 y el DORA 2022-2026, de forma que el presente documento aplicará al tercer período de regulación quinquenal del sistema aeroportuario español, comprendido entre los años 2027 y 2031. Las condiciones recogidas en este documento vinculan a Aena durante todo el periodo, requiriendo unos niveles adecuados de capacidad, calidad, eficiencia, seguridad y sostenibilidad en la prestación de los servicios aeroportuarios, al tiempo que ofrecen al gestor un marco estable y previsible que facilita la planificación de sus actuaciones futuras. El DORA 2027-2031 se configura así como un instrumento clave de actuación aeroportuario a medio plazo que garantiza el interés general.

1.2 Ámbito temporal y territorial.

El DORA 2027-2031 es de aplicación entre el 1 de enero de 2027 y el 31 de diciembre de 2031. Sus condiciones se definen por años naturales. Su ámbito de aplicación atiende a lo previsto en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, y abarca 45 aeropuertos y 2 helipuertos distribuidos por todo el territorio, como se muestra en la Figura 1.1. Figura 1.1 Red de aeropuertos y helipuertos de Aena. Año 2026

1.3 El mecanismo de regulación de ingresos.

La regulación de los ingresos aeroportuarios se circunscribe a los denominados servicios aeroportuarios básicos 1 , es decir, aquellos prestados a aeronaves y pasajeros cuyos costes se recuperan mediante prestaciones patrimoniales públicas. 1 De acuerdo con el artículo 68.2 de la Ley 21/2003, los servicios aeroportuarios básicos son aquellos cuyos ingresos se obtienen en forma de prestaciones patrimoniales públicas: – Por la utilización de las pistas de los aeropuertos civiles y de utilización conjunta y de las bases aéreas abiertas al tráfico civil por las aeronaves y la prestación de los servicios precisos para dicha utilización, distintos de la asistencia en tierra a las aeronaves, pasajeros y mercancías. – Por los servicios de tránsito aéreo de aeródromo que facilite el gestor aeroportuario, sin perjuicio de que tales servicios se presten a través de los proveedores de servicios de tránsito aéreo debidamente certificados que hubieren sido contratados por aquél y designados al efecto por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible. – Por los servicios de meteorología que facilite el gestor aeroportuario, sin perjuicio de que tales servicios se presten a través de los proveedores de servicios de meteorología debidamente certificados y, además, designados al efecto por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. – Por los servicios de inspección y control de pasajeros y equipajes en los recintos aeroportuarios, así como los medios, instalaciones y equipamiento necesarios para la prestación de los servicios de control y vigilancia en las áreas de movimiento de aeronaves, zonas de libre acceso, zonas de acceso controlado y zonas restringidas de seguridad en todo el recinto aeroportuario ligados a las prestaciones patrimoniales de carácter público. – Por la puesta a disposición a los pasajeros de las instalaciones aeroportuarias no accesibles a los visitantes en terminales, plataformas y pistas, necesaria para poder hacer efectivo su contrato de transporte aéreo. – Por los servicios que permiten la movilidad general de los pasajeros y la asistencia necesaria a las personas con movilidad reducida (PMR) para permitirles desplazarse desde un punto de llegada al aeropuerto hasta la aeronave, o desde ésta a un punto de salida, incluyendo el embarque y desembarque. – Por la utilización de las zonas de estacionamiento de aeronaves habilitadas al efecto en los aeropuertos. – Por la utilización de las instalaciones aeroportuarias para facilitar el servicio de embarque y desembarque de pasajeros a las compañías aéreas a través de pasarelas telescópicas o la simple utilización de una posición de plataforma que impida la utilización de la correspondiente pasarela a otros usuarios. – Por la utilización del recinto aeroportuario para el transporte y suministro de combustibles y lubricantes, cualquiera que sea el modo de transporte o suministro. – Por la utilización del recinto aeroportuario para la prestación de servicios de asistencia en tierra que no se encuentre gravado por otra contraprestación específica. El DORA define una senda de evolución tarifaria que equilibra de manera prospectiva, a lo largo del quinquenio, los ingresos esperados por la prestación de dichos servicios con sus costes esperados, incorporando una remuneración adecuada de los activos afectos a los servicios. En aplicación del principio de caja doble (dual till) previsto en la Ley 18/2014, las prestaciones patrimoniales públicas cubren exclusivamente los costes de los servicios aeroportuarios básicos, sin que puedan trasladarse «subvenciones cruzadas» procedentes de actividades comerciales no reguladas. Debe subrayarse que el DORA no garantiza la recuperación de los costes en los que realmente Aena incurra durante el quinquenio. La senda prospectiva de costes, incluyendo los derivados de la inversión total reconocida, se establece a los efectos de estimar la evolución tarifaria permitida, pero las desviaciones que se produzcan, respecto a la previsión del DORA, tanto en costes como en demanda, son asumidas, con carácter general, por el propio operador.

1.4 Tramitación y aprobación del documento.

Un procedimiento tasado, robusto y alineado con la Directiva Europea sobre tasas aeroportuarias. El proceso de elaboración del DORA 2027-2031 se inició con la propuesta formulada por Aena que, conforme a lo previsto en la Ley 18/2014, fue objeto del procedimiento de consulta con las Asociaciones Representativas de Usuarios entre octubre de 2025 y febrero de 2026, asegurándose así el cumplimiento de los principios establecidos en la Directiva de tasas aeroportuarias 2 . Los resultados de estas consultas han sido tenidos en cuenta en este documento siempre que ello no afectara al interés general. 2 Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativa a las tasas aeroportuarias. El documento ha tomado en consideración el contenido de los informes consultivos emitidos, en sus respectivos ámbitos de competencia, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), en su condición de organismos supervisores, así como, en lo relativo a los valores tarifarios, el de la Dirección General de Política Económica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa (DGPOLECO), todo ello conforme al artículo 25.3 de la Ley 18/2014. La aprobación final del DORA 2027-2031 se ha articulado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE), en los términos exigidos por el artículo 26.1 de la Ley 18/2014. El papel clave de las Administraciones territoriales en el procedimiento hasta la aprobación del DORA 2027-2031. Durante el segundo quinquenio regulatorio se ha aprobado la Ley 8/2025, de 29 de septiembre, que ha reforzado la participación de las administraciones territoriales en el procedimiento de tramitación del DORA. En este sentido, este DORA 2027-2031 ha tenido en cuenta las apreciaciones que han sido trasladadas por las Comunidades Autónomas, Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, Consells y Cabildos insulares en relación con la propuesta de DORA de Aena. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.3 de la Ley 18/2014, la propuesta de Aena se presentó a los Comités de Coordinación Aeroportuaria, con el fin de recabar el parecer de los Gobiernos autonómicos, corporaciones locales y agentes económicos y sociales del territorio. Sus observaciones se han tenido en cuenta en la elaboración de este documento. Figura 1.2 Proceso hasta la aprobación del DORA 2027-2031

1.5 Estructura y contenido del documento.

El DORA 2027-2031 define todas las condiciones regulatorias que se establecen en el artículo 29.1 de la Ley 18/2014. En este documento se organizan con la siguiente estructura. i. La Sección 2 contiene una descripción de la evolución y la situación actual de los aeropuertos de la red de Aena. ii. La Sección 3 presenta las líneas estratégicas del DORA para el quinquenio. iii. La Sección 4 establece las previsiones de tráfico en las que se fundamenta el contenido del DORA 2027-2031. iv. La Sección 5 identifica las condiciones aplicables al quinquenio 2027-2031, de acuerdo con lo establecido en la Ley 18/2014, sobre: – Las inversiones. – Los estándares de capacidad. – Los estándares de calidad. – Los estándares en materia medioambiental. – Las condiciones mínimas de servicio y otras condiciones aplicables al quinquenio justificadas por razones de interés general. v. La Sección 6 identifica: – Los costes operativos y de capital anuales que se tomarán como base para el cálculo del ingreso máximo anual por pasajero, IMAP. – La estimación del componente X, parámetro que definirá la senda tarifaria durante el quinquenio, y su efecto sobre el nivel del Ingreso Máximo por Pasajero, IMAP, durante el periodo regulatorio, así como los criterios para el establecimiento del ingreso máximo anual por pasajero ajustado, IMAAJ, a través de los parámetros B, RI, K y D. – Los costes por cada servicio aeroportuario básico y la contribución de los costes que se recuperan con cada tarifa a la determinación del ingreso máximo anual por pasajero, IMAP. – Las bonificaciones por razones de interés general y esquemas de incentivos. vi. La Sección 7 describe los criterios para la fijación anual de las tarifas aeroportuarias en el período 2027-2031. vii. La Sección 8 desarrolla los mecanismos de coordinación entre los diferentes organismos para la supervisión y el seguimiento del DORA 2027-2031 durante su periodo de aplicación. viii. Finalmente, el documento contiene una serie de anexos que detallan los aspectos técnicos considerados en las secciones anteriores: